Der Weg zu einem neuen Universitätsgesetz

Die Hayek'sche Strukturanalyse leitet den Umbau ein
Hayek sammelte für seine Studie zahlreiche Daten über die Hochschule, die zu dieser Zeit nur verstreut oder gar nicht greifbar waren. Dies betraf die undurchsichtigen Finanzflüsse ebenso wie die organisatorischen Abläufe, deren Schwerfälligkeit immer wieder beklagt worden war. Er schlug ein Leitungssystem vor, das auf einem neu zu schaffenden Universitätsrat und einem gestärkten Rektorat beruhen sollte. Der Bericht empfahl die Rücknahme des unmittelbaren staatlichen Einflusses auf die politischen Entscheide zur Finanzierung über ein Globalbudget und auf die Wahl des Universitätsrats als dem entscheidenden Bindeglied zu Politik und Gesellschaft. Die Kuratel sollte durch den Universitätsrat ersetzt werden, der Erziehungsrat seine Zuständigkeit für Hochschulfragen verlieren. Universitätsintern würde die Gliederung in Fakultäten bestehen bleiben; daneben aber schlug Hayek die Bildung von Departementen vor, die – fachlich enger fokussiert als die Fakultäten – einander nahe stehende Fachbereiche umfassen sollten und sich allein mit finanziell-organisatorischen Fragen beschäftigen würden. Die Departemente stiessen in der universitären Vernehmlassung auf den grössten Widerstand, während in allen übrigen Fragen die Hayek-Analyse bemerkenswert positiv aufgenommen wurde.

Der Umstand, dass die Strukturanalyse etliche an der Universität selber entwickelte Reformideen integrierte, führte einzelne Betrachter retrospektiv dazu, den Nutzen der Untersuchung für gering zu veranschlagen: Was Hayek zu sagen hatte, habe man im Wesentlichen schon selber gewusst. Diese Sicht übersieht den politischen Stellenwert des Berichts, der unabdingbar war, um das Vertrauen des Kantons Basel-Landschaft zu gewinnen, dass ein wirklicher Strukturwandel vorgesehen war. Von Seiten der Stadt bekräftigte er die Bereitschaft, die unmittelbare Kontrolle über die Universität tatsächlich aus der Hand zu geben. Auch schuf die Analyse eine Reihe konkreter und zusammenhängender Vorschläge, an denen weiterzuarbeiten war, um ihnen bis 1994/95 den nötigen Feinschliff zu geben und sie implementierbar zu machen. Die Hayek-Analyse stärkte den reformbereiten Kräften innerhalb wie ausserhalb der Universität den Rücken, auch wenn nicht alle Vorschläge bereits genügend ausgereift waren.

Arbeiten an der Umsetzung
In den Jahren 1992 bis 1994 arbeiteten mehrere Arbeitsgruppen das Reformprojekt durch. Hayek hatte die allgemeine Richtung angezeigt; gross blieb die Zahl der zu klärenden Fragen. Je nach Themenbereich waren die Gruppen stärker von Vertretern der kantonalen Verwaltung oder von Universitätsangehörigen dominiert. Insgesamt partizipierte die Universität in einem bemerkenswert hohen Mass – und mit einem gewissen Enthusiasmus – an ihrem eigenen Umbau, was sich als Ausdruck eines staatlichen Vertrauensvorschusses verstehen lässt. Die Projektgruppen schufen damit die Grundlagen für die Formulierung eines neuen Universitätsvertrags zwischen den beiden Kantonen und eines neuen Universitätsgesetzes, das an die Stelle des immer noch in Kraft befindlichen von 1937 treten sollte.

Die Arbeit an der Reform schritt zügig voran: Differenzen oder offene Fragen blieben angesichts eines übergreifenden Willens zum Erfolg eher sekundär und ergaben sich am ehesten um die neuen Leitungsstrukturen sowie um die Fragen der Mitbestimmung (die eine wichtige Rolle gespielt hatten beim Scheitern des Universitätsgesetzes von 1980). Die Diskussion in der Regenz lässt eine gewisse Unruhe erkennen, ob der vorgesehene Universitätsrat ganz selbständig richtungweisende Entscheide werde treffen können oder ob er dies nur im Einvernehmen mit den universitären Organen tun werde. Spürbar war, dass die Regierungen eher klare hierarchische Strukturen anstrebten.

Ansatzweise sichtbar wurde aber auch, dass keine einheitliche Vorstellung von «Autonomie» bestand. Viele Angehörige der Universität stellten sich diese als Erweiterung ihrer individuellen Autonomie im Rahmen der akademischen Selbstverwaltung vor. Aus dem Blick geriet darüber, dass eine institutionelle Autonomie mit neuen Formen der Leitung und Kontrolle sowie einer erweiterten Rechenschaftspflicht der Universität gegenüber der Öffentlichkeit einherging. Die betreffenden Fragen waren in dieser Phase nicht wirklich zu klären; sie enthielten unverkennbar ein gewisses Konfliktpotenzial für die Zukunft.

Festschreibung der Erneuerung: Leitbild, Universitätsgesetz und Universitätsstatut
Erstmals und als Teil des sich vollziehenden Aufbruchs gab sich die Universität 1993 ein eigenes Leitbild, das mit einem gewissen idealistischen Gestus übergreifende Ziele formulierte und den Anspruch auf einen selbst bestimmten Weg in die Zukunft zum Ausdruck brachte. Die neuen Leitungsstrukturen bauten auf der Kooperation zwischen dem zu schaffenden Universitätsrat und dem gestärkten Rektorat auf. Der Universitätsrat sollte die gesellschaftlichen und politischen Interessen an der Universität repräsentieren. Die gewachsene Verwaltung – es galt zahlreiche Stellen vom Kanton an die Universität zu überführen – würde künftig von einem Verwaltungsdirektor geleitet werden. Zudem war eine universitäre Planungskommission vorgesehen.

Das Universitätsgesetz, welches diese Organisationsstrukturen umriss, nahm mit nur 29 Paragraphen eine weit schlankere Gestalt an als sein Vorläufer. Es war ein Rahmengesetz, dessen detaillierte Ausführungsbestimmungen in ein Statut ausgelagert waren. Die Erarbeitung des Statuts 1994/95 verlief vergleichsweise zäh. Im Einzelnen stiessen divergente Interessen aufeinander, was den Umfang des Dokuments anwachsen liess. Auch verursachte die Bestimmung der Personalkategorien grossen Aufwand. Das Statut war daher noch unfertig, als die Universität Ende 1995 in die Autonomie entlassen wurde. Die letzte Bearbeitung fiel bereits in die Kompetenz des Universitätsrats, der sich um Straffung und Klärung bemühte und das Statut im Frühjahr 1996 verabschiedete.

Unfertig blieb auch die Integration der Medizinischen Fakultät, die eine Sonderstellung einnahm: einmal, weil sie durch die Verflechtung mit den kantonalen Spitälern zugleich Dienstleistung und Beiträge zu Lehre und Forschung erbrachte; dann aber auch, weil sie nicht dem Erziehungs-, sondern dem Sanitätsdepartement unterstellt war. Schwierigkeiten machte zudem die Verbindung zur regionalen Gesundheitspolitik, die es immer noch an der nötigen Koordination zwischen den beiden betroffenen Kantonen fehlen liess. Trotz langer Bemühungen blieb es daher vorläufig bei provisorischen Lösungen.

Politische Einigungsprozesse
Parallel zu diesen Arbeiten nahmen der politische Einigungsprozess zwischen den Kantonen und die Vorbereitung der parlamentarischen Vorlagen einen zügigen Verlauf. Der Umfang der von Baselland zusätzlich einzubringenden Mittel für die Universität war schon Ende 1991 im groben Umriss benannt worden: Es ging um ungefähr 30 Millionen, was den Gesamtaufwand des Kantons für die Universität nahezu verdoppelte, Baselland aber vorläufig in der Position einer ausgebauten Minderheitsbeteiligung beliess. Erleichtert und beschleunigt wurde die parlamentarische Bewilligung durch den frühen Einbezug der zuständigen Kommissionen, die sich auch untereinander ins Einvernehmen setzten. Differenzen entstanden weniger zwischen den Kantonen als innerhalb der städtischen Politik, nachdem die Mitglieder des Grossen Rats realisierten, dass die Regierung die Ernennung des Universitätsrats in der eigenen Hand zu halten gedachte respektive diese Zuständigkeit nur mit der Regierung von Baselland zu teilen bereit war.

Nachdem im Frühjahr 1994 der Universitätsvertrag von den Regierungen unterschrieben war, verblieb den Parlamenten nur noch, ihn zu akzeptieren, wie er war, oder ihn abzulehnen. Die weitgehende Ausschaltung der parlamentarischen Mitwirkung an der immer notwendiger werdenden interkantonalen Gesetzgebung weckte Unmut, war jedoch nur das konsequente Resultat der kleinräumigen politischen Zerstückelung in einer immer mehr zusammenwachsenden Region. Die Suche nach einer partiellen Wiederherstellung parlamentarischer Einwirkungsmöglichkeiten sollte auch später gegenüber der autonomen Universität immer wieder eine Rolle spielen. Alles in Allem bestand jedoch ein hoher Konsens, die Universitätsreform erfolgreich durchzuziehen; die in Baselland erwartete – und gelegentlich befürchtete – Volksabstimmung erwies sich als unnötig.

Die Jahre des institutionellen Umbaus waren belastet durch einen noch zunehmenden finanziellen Druck, da die Rezession der frühen 1990er Jahre rekordhohe Defizite der staatlichen Haushalte zur Folge hatte. Ab 1987 hatte Basel-Stadt temporär gewisse zusätzliche Leistungen zur Schaffung neuer - und dringend benötigter - Stellen an der Universität erbracht. Ab 1992 fiel dies dahin; neue Sparauflagen verdüsterten die Aussichten und liessen die verstärkte finanzielle Beteiligung des Kantons Basel-Landschaft nur umso dringlicher erscheinen. Zugleich nahm die Zahl der Studierenden, die in den 1980er Jahren nur noch langsam gewachsen war, plötzlich wieder markant zu. In den Wachstumsbereichen (so im Fach Psychologie) verschlechterten sich die Betreuungsverhältnisse teilweise dramatisch.